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Estado plurinacional: ¿Qué ofrece la propuesta de la Nueva Constitución?

«Desde sus orígenes independientes, Chile se ha mirado a sí mismo como una nación monocultural y homogénea que niega su morenidad y sus raíces. […] Sin embargo, los pueblos indígenas nunca estuvieron realmente ausentes, y preservaron sus identidades en un diálogo de interacciones múltiples con el pueblo chileno. Pero se mantuvieron excluidos del debate político, sin posibilidades de ser parte —en cuanto pueblos con derechos colectivos— de los debates y decisiones políticas.»

A las ciudadanas y ciudadanos de Chile, que anhelan una Constitución justa:

Ha estado al centro del debate constitucional, pero ¿qué es la plurinacionalidad? ¿Qué consecuencias tendrá para Chile la declaración de que el Estado «es plurinacional e intercultural», así como el reconocimiento de los derechos colectivos que han sido incorporados en el proyecto de nueva Constitución que será sometido a plebiscito el 4 de septiembre?

La plurinacionalidad es, primero, un proyecto político: se trata del reconocimiento de que al interior de un solo Estado conviven diversos pueblos y naciones indígenas, los cuales participan en la vida política en cuanto colectivos con derecho a determinar sus propias prioridades de desarrollo, de acuerdo a sus formas diversas de ver y entender el mundo. No es un estándar internacional por sí mismo; no existe tratado internacional que se refiera a la plurinacionalidad (como sí es el caso de la libre determinación). Es, más bien, una forma distinta de entender la igualdad, la democracia y la composición del Estado.

Muchos países del mundo, explícitamente o de manera implícita, han llevado adelante cambios institucionales para reconocer la existencia de los pueblos indígenas. Incluyen no sólo las experiencias de países latinoamericanos que frecuentemente son señaladas, sino también, por ejemplo, países anglosajones como Estados Unidos, Canadá, Nueva Zelandia y Australia, que han basado sus relaciones con los pueblos, naciones o tribus indígenas en sus territorios sobre la base de tratados firmados por ellos o sus antecesores coloniales, reconociendo así sus derechos políticos, territoriales y jurisdiccionales. De esta manera, y a pesar de ser sistemas constitucionales muy distintos al nuestro, han reconocido la composición plurinacional de sus países.

¿Qué dice el borrador de la nueva Constitución? El artículo 5 de la propuesta constitucional señala, en la misma línea de lo recién descrito, que:

«Chile reconoce la coexistencia de diversos pueblos y naciones en el marco de la unidad del Estado. Son pueblos y naciones indígenas preexistentes los Mapuche, Aymara, Rapanui, Lickanantay, Quechua, Colla, Diaguita, Chango, Kawésqar, Yagán, Selk’nam y otros que puedan ser reconocidos en la forma que establezca la ley.

Es deber del Estado respetar, promover, proteger y garantizar el ejercicio de la libre determinación, los derechos colectivos e individuales de los cuales son titulares y su efectiva participación en el ejercicio y distribución del poder, incorporando su representación política en órganos de elección popular a nivel comunal, regional y nacional, así como en la estructura del Estado, sus órganos e instituciones».

De esta manera, el borrador consagra la plurinacionalidad como la coexistencia de diversos pueblos, enfatizando que ello ocurre siempre en el marco de la unidad del Estado, dando relevancia al reconocimiento del derecho a la libre determinación, como estándar internacional básico en el reconocimiento de los derechos colectivos de los pueblos indígenas.

Desde sus orígenes independientes, Chile se ha mirado a sí mismo como una nación monocultural y homogénea que niega su morenidad y sus raíces. El colonialismo triunfante construyó un relato de una nación compuesta por un solo pueblo, confinando lo indígena a los márgenes del Estado, y a los relatos folclóricos y heroicos de un pasado ancestral. Sin embargo, los pueblos indígenas nunca estuvieron realmente ausentes, y preservaron sus identidades en un diálogo de interacciones múltiples con el pueblo chileno. Pero se mantuvieron excluidos del debate político, sin posibilidades de ser parte —en cuanto pueblos con derechos colectivos— de los debates y decisiones políticas.

Chile y Uruguay son los únicos países latinoamericanos que hasta hoy no reconocen la existencia de los pueblos indígenas en sus textos constitucionales, a pesar de que cerca de un 13 por ciento de la población en Chile se declara perteneciente a uno de los diez pueblos reconocidos por la Ley Indígena. Desde 1990 hasta hoy, la única mención existente en la historia constitucional chilena en relación a los pueblos indígenas se remonta a la Constitución de 1822, la que señala un escueto pero paradigmático «Es deber del Congreso cuidar de la civilización de los indios del territorio». Se han presentado múltiples proyectos de reforma constitucional para el reconocimiento de los pueblos indígenas, pero ninguno ha podido ser aprobado.

La Convención Constitucional (CC), en forma inédita para la historia constitucional chilena e internacional, incorporó a los 155 convencionales constituyentes, 17 representantes de los pueblos indígenas, quienes fueron electos mediante un sistema de escaños reservados. El proceso de aprobación de tales escaños no fue fácil, y permitió avizorar las dificultades que se enfrentarían en el reconocimiento constitucional y en la concreción de la plurinacionalidad en el Estado chileno.

La presencia de los escaños reservados en la CC ha sido clave para la aprobación de Chile como un Estado plurinacional y de una serie de derechos colectivos largamente anhelados y demandados: la libre determinación; el derecho colectivo a las tierras, territorios y recursos naturales; el plurilingüismo; la existencia de entidades territoriales denominadas Autonomías Territoriales Indígenas y de escaños reservados en los órganos colegiados de elección popular cuando corresponda; y el pluralismo jurídico, entre otros derechos. Todas estas normas tienen un correlato en los derechos de los pueblos indígenas en el Derecho internacional, presentes en los tratados e instrumentos que Chile ha suscrito y en las múltiples experiencias comparadas en diversos países del mundo. No se trata de un experimento o de una experiencia única en el mundo, sino del reconocimiento de derechos que ya habían sido incorporados a nuestra legislación por la ratificación del Convenio 169 de la OIT sobre Pueblos Indígenas y Tribales y la firma de la Declaración de las Naciones Unidas sobre Derechos de los Pueblos Indígenas.

Sin embargo, estas normas aprobadas por amplias mayorías en el pleno de la CC ha sido uno de los temas cuestionados —sino el más—  por convencionales, políticos, académicos cercanos a la derecha política. Se ha señalado que con la aprobación de estas normas se amenazaría la unidad del Estado, poniendo a los pueblos indígenas en una situación de privilegio que fragmentaría al país. En las intervenciones en las comisiones y en el pleno de la CC, se ha hablado de secesión, violencia, privilegios, e incluso de la creación de una monarquía indígena. A nuestro parecer, la plurinacionalidad busca precisamente lo contrario a lo que señalan estas personas: apunta al reconocimiento, por primera vez en la historia de nuestro país, de la (pre)existencia de los pueblos y su agencia política para participar en la vida política en cuanto representantes de colectivos diferenciados; los cuales, a pesar de los procesos de exterminio, asimilación y discriminación, han mantenido sus formas colectivas de relacionarse, lenguas, costumbres, sistemas jurídicos y cosmovisiones.

El reconocimiento del carácter plurinacional del Estado inicia una necesaria conversación, un diálogo omitido y silenciado por siglos en torno a los cimientos sobre los cuales se construirá la relación entre los pueblos indígenas, el pueblo chileno en su conjunto y el Estado de Chile.

Este diálogo que se inicia, como un punto de partida y no de cierre, requerirá de largos debates parlamentarios y de la sociedad para construir la forma en que se implementarán derechos reconocidos en el borrador de nueva Constitución. Así, por ejemplo, las Autonomías Territoriales Indígenas aparecen en el texto como entidades territoriales autónomas en las que los pueblos indígenas ejercen su derecho a la libre determinación; pero las normas sobre sus límites territoriales, procedimientos de formación, competencias, la manera en que se relacionarán con el Estado y el resto de las entidades territoriales quedan entregados a la ley. Lo mismo sucede con la consagración del pluralismo jurídico, sobre lo que sus ámbitos de competencias, materias y límites territoriales también queda entregado a la ley, con el control jurisdiccional final de la Corte Suprema. Es importante aclarar que todos estos derechos incorporados al texto constitucional propuesto al país siempre tienen como marco y límite los derechos humanos de todas las personas, la unidad del Estado y la integridad territorial.

Los pueblos indígenas que habitan Chile siempre han vivido en la plurinacionalidad, debiendo aprender nuevas lenguas, costumbres y sistemas de vida. Es el pueblo de Chile y el Estado los que deben aprender ahora a reconocer y valorar la existencia de los pueblos indígenas, incorporando otras maneras de entender la democracia y el desarrollo; construyendo por primera vez un Derecho que se haga cargo de la diversidad, de la memoria histórica, la reparación y de los necesarios pasos que debemos dar para lograr efectivamente una igualdad que nos permita crecer y desarrollarnos  en nuestras diferencias.

Entre mayo y septiembre de 2022, la sección de Opinión de CIPER comparte a través de la serie #Constitucionalista análisis bisemanales para el borrador de nueva Constitución de la República. Las columnas son redactadas por académico/as de diferentes universidades chilenas, y buscan que las y los votantes tomen una decisión informada en el plebiscito fijado el 4 de septiembre («plebiscito de salida»), convocado para aprobar o rechazar democráticamente el texto elaborado por la Convención Constitucional.

El grupo #Constitucionalista lo integran: Pablo Contreras (UCEN), Domingo Lovera (UDP), Raúl Letelier (UCH), Yanira Zúñiga (UACh), Flavio Quezada (UV), Felipe Paredes (UACh), Pascual Cortés (UAI), Belén Saavedra (Georgetown U.), Alberto Coddou (UACh), Viviana Ponce de León (UACh), Matías Guiloff (UDP), Antonia Rivas (PUC), Lieta Vivaldi (UAH), Constanza Salgado (UAI), Belén Torres (Northwestern U.), Claudio Fuentes (UDP), Diego Pardo (UAI), Julieta Suárez-Cao (PUC), Valeria Palanza (PUC), Jorge Contesse (Rutgers U.), Flavia Carbonell (UCH), Pablo Soto (UACh), Hugo Tórtora (UPLA), Karla Varas (PUCV), Cristobal Gutiérrez, Paz Irarrázabal (UCH) y Ezio Costa (UCH).

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